一、乌干达PPP政策概况
2010年3月10日，乌干达内阁通过了Public-Private Partnership Framework Policy (“PPP政策”)政策，为私营方参与公共设施的建设并提供相应服务提供了明确的政策指引。
为了进一步推动私营方参与PPP项目，减轻政府的财政负担，乌干达政府在2015年制定了Public Private Partnerships Act（“PPP法”），为PPP项目的实施明确了法律依据。
乌干达财政部长根据PPP法的规定在2019年发布了Public Private Partnerships Regulations, 2019（“2019条例”）和Public Private Partnerships (Meetings of the Committee) Regulations, 2019（“PPP委员会会务条例”）(合称为“PPP条例”)，进一步细化了PPP项目的招投标程序和评标标准。
除此之外，乌干达财政部还发布了PPP项目指导手册。
PPP政策、PPP法、PPP条例以及财政部发布的PPP项目指导手册构筑了乌干达PPP项目政策体系。
二、乌干达PPP项目的范围
按照PPP法的规定，采用公私合营方式实施且能实现乌干达国家发展计划（National Development Plan）目标的项目都属于PPP项目,具体包括如下类型的项目：
(a)公路、铁路、地铁、水路和空中运输设施，包括港口设施和机场设施;
(b)信息和计算机技术、电信和电信网络;
(c)社会基础设施，包括保健设施、教养设施、教育设施、住宿设施、公共住房和法院设施;
(d)水务管理设施，包括水坝和蓄水库、供水和分配系统、灌溉和排水系统和卫生、污水和废物管理系统;
(e)石油管道、天然气管道和储气库、炼化、输送和供应设施;
(f)与能源有关的设施和其他发电、保存、输配电设施;
(g)文娱、体育和文化活动设施;
(h)旅游基础设施;
(i)矿物原料的提取和加工;
(j)农业加工业;或
(k)财政部长通过立法性文件批准的任何其他项目。
三、乌干达PPP项目的主要参与方
按照PPP法的规定，在PPP项目周期内，有如下主要参与方：
(a)PPP Committee(“ PPP委员会”) ;
(b)PPP Unit (“PPP部门”）；
(c)Contracting Authority（“缔约机构”）;
(d) Private Party（“私营方”）；
(e) Transaction Advisor（“交易顾问”）;
(f) Process Auditor （“流程审计员”）;
(g) Accountant General（“总会计师”）;
(h)Auditor General （“总审计长”）;
(i)Solicitor General （“副总检察长”）;
(j)Ministry of Finance (“财政部”);以及
(k) Cabinet (“内阁”）。
(一)PPP 委员会
PPP委员会是PPP项目周期中的关键监督和决策机构，其作用是确保PPP项目的准备、采购和实施符合法律规定。
在项目启动阶段，PPP委员会负责批准PPP项目的注册。
在可行性研究阶段，PPP委员会对缔约机构提交的可行性研究报告进行评估并在此基础上决定批准或拒绝将项目作为PPP项目实施。
在实施阶段，PPP委员会负责监督缔约机构对PPP项目的监测和评价。
PPP委员会的组成人员如下：
(a)司法部长或其任命的人员;
(b)财政部常任秘书或其代表(委员会主席);
(c)总理办公室常任秘书或其代表;
(d)国家规划管理局的代表一名；
(e)国土部常任秘书或其代表;
(f)负责地方政府事务的常任秘书或其代表;
(g)私营部门基金会的代表一名;
(h)乌干达投资局代表一名;
(i)学术界代表一名;
(j)退休法官一名;以及
(k) PPP部门的主管(PPP委员会秘书处)。
(二)PPP部门
PPP部门为财政部下属的部门，在PPP项目周期中有如下职能:
(a)承担PPP委员会的秘书处职能；以及
(b)就PPP事宜，向缔约机构(特别是缔约机构的项目组)提供技术支持。
就其第一项职能，PPP部门的职责如下:
(a) PPP项目的登记;
(b)对可行性研究进行评估;
(c)就PPP委员会向PPP项目提供政府支持提供建议;
(d)保存所有项目文件的记录，包括PPP项目登记簿;
(e)对缔约机构在对外披露项目信息前进行审批;以及
(f)负责PPP委员会与缔约机构以及其他利益攸关方的沟通(如接收和发送报告和信件)。
就其第二项职能，PPP部门在PPP项目周期的各个阶段向缔约机构提供技术、法律和财务方面的协助。协助的范围包括但不限于：
(a)识别项目并确定项目的优先次序;
(b)选择交易顾问;
(c)监督交易顾问的工作;
(d)解释可行性研究的结果;
(e) PPP项目结构搭建;
(f)财政风险分析;
(g)编制招标文件;
(h)对资格预审文件和投标文件进行评审;
(i)与投标人谈判;
(j)融资关闭;
(k)履约监控;
(l)评估赔偿事件; 以及
(m)监测财政影响和或有负债。
(三)缔约机构
缔约机构为PPP项目开发和实施的主要参与者。缔约机构在PPP项目周期的所有阶段都处于主导地位，负责:
(a)确定采用PPP模式开发的项目;
(b)进行可行性研究，以评估项目的可行性；
(c)启动采购程序以选择私营方;
(d)聘请交易顾问协助进行可行性研究和采购程序;
(e)与选定的私营方签订PPP协议;以及
(f)在PPP项目的实施阶段的进行项目管理。
缔约机构的上述职能主要由 Accounting Officer（“主责官”）,Project Officer（“项目官”）, Project Team（“项目组”）以及Evaluation Committee（“评审委员会”）完成。
1.主责官
缔约机构的主责官对缔约机构在PPP项目周期各阶段的职能负有最终责任。在PPP项目的准备、采购和实施阶段，主责官在与主管缔约机构的政府部长协商后，有权就下列事项做出决定：
(a)任命和监督项目官和项目组;
(b)批准将识别的项目以PPP方式执行;
(c)批准项目概念说明;
(d)批准交易顾问的职权范围;
(e)给交易顾问分配任务;
(f)接受可行性研究报告;
(g)批准将PPP项目提交给PPP部门和 PPP委员会;
(h)批准缔约机构对PPP项目的预算支出;
(i)招标文件公布前的核准;
(j)任命评审委员会;
(k)根据评审委员会的建议核准挑选优先中标人;
(l)审查评审委员会选择私营方的过程是否适当;
(m)代表缔约机构与私营方签署PPP协议;
(n)授予私营方使用由政府拥有或控制的公共资产的权利;以及
(o)批准作为合同管理一部分所采取的所有行动(支付发票、实施处罚、索赔事件的处理、聘请外部专家、合同变更请求，争议处理)。
2.项目官
缔约机构的项目官由主责官任命和监督。项目官是项目组的负责人，负责PPP项目周期各阶段的日常管理工作，对主责官职权范围以外的事项享有决策权。由于PPP项目周期长，在PPP项目周期内不同的人会被任命为项目官，负责一个阶段的项目事务。
3.项目组
对于每个PPP项目，缔约机构需要组建一个项目组，由项目官领导。项目组在PPP项目的开发和实施阶段代表缔约机构履行职责。项目组的具体职责如下:
(a)进行初步分析并起草项目概念说明;
(b)起草交易顾问的职权范围文件;
(c)启动采购程序以选择交易顾问;
(d)管理和监督交易顾问的工作;
(e)审查交易顾问编写的可行性研究报告;
(f)制订采购策略和选择投标方法;
(g)审查交易顾问编制的招标文件;
(h)进行采购、澄清回应、协调现场考察事项以及合同流程;
(i)向评审委员会提供技术援助;
(j)核实私营方是否完成了融资关闭的先决条件;
(k)确保缔约机构完成PPP合同下需要完成的先决条件和义务;
(l) 监督私营方的履约情况;
(m) PPP合同管理;
(n)向财政部的PPP部门汇报PPP项目的执行情况;
(o)向财政部报告负债情况;以及
(p)与其他公共和私营利益相关者沟通。
缔约机构在向PPP部门登记PPP项目之前须任命项目官及组建项目组。
4.评审委员会
评审委员会由主责官任命，评审委员会的职能是对私营方提交的标书进行评审，并选定优先中标人。
评审委员会由缔约机构中具有评审资格预审文件和标书所需技能的工作人员组成，一般包括技术人员、法务人员和财务人员。
(四)私营方
按照PPP法的规定，私营方必须为依据乌干达法律设立的特殊目的公司(“项目公司”)，负责PPP项目的具体实施。项目公司由优先中标者负责设立, 缔约机构可以在项目公司中参股。
(五)交易顾问
交易顾问由缔约机构在与PPP部门协商后任命，交易顾问的职责为协助缔约机构准备和采购PPP项目，具体包括：
(a)对PPP项目进行全面的可行性研究，涵盖项目的所有方面;
(b)投标文件编制;
(c)在采购和缔约过程中向缔约机构提供协助(包括回答投标方的问题、组织标前会议、与投标方谈判、评审资格预审文件和投标文件);以及
(d)拟订合同管理框架。
(六)流程审计员
流程审计员是由乌干达政府总会计师任命的独立审计人员。流程审计员负责审核缔约机构在PPP项目的准备、采购和实施过程中是否遵守了PPP法和PPP条例的规定。在签署PPP协议之前，流程审计员会向主责官提交审计报告。如果审计报告显示存在违反PPP法或者PPP条例的行为，则主责官在将PPP协议提交给内阁审批之前须对流程审计员发现的问题予以整改。
此外，流程审计员还须在项目登记阶段、采购交易顾问阶段、资格预审阶段、技术标评选阶段、财务标评选阶段以及在和优先中标者完成谈判后编写临时的流程审计报告。
(七)总会计师
在PPP项目周期内，总会计师的职责如下:
(a)任命流程审计员;以及
(b)为PPP项目制定会计和财务报告规则。
(八)总审计长
在PPP项目周期内，总审计长的职责如下：
(a)在每个财务年度按照审计法对每个项目进行审计;以及
(b)就上述审计向议会报告。
(九)副总检察长
在PPP项目周期内，副总检察长依法对PPP项目协议进行审查和批准。
(十)财政部
在PPP项目周期内，财政部具有以下职能:
(a) 财政部下属的发展委员会根据发展委员会的指导方针，确定采用PPP模式是否是实现某个项目的最佳方式;
(b)对转让项目公司的股份、项目公司增资或者改变项目公司的形态进行审批;
(c)如果缔约机构参与项目融资，确认融资的可行性;以及
(d)在合同签署后一个月内向议会提供一份PPP协议副本。
(十一)内阁
在PPP项目周期内，内阁具有以下职能:
(a)对内阁规定超过一定金额由其审批的PPP项目协议进行审批，该金额由财政部通过立法文件不时通知给公众;
(b)对PPP协议的修正内容进行审批;以及
(c)对通过直接采购方式选定私营方进行审批。
四、乌干达PPP项目的实施原则
按照PPP法的规定，在乌干达实施PPP项目需要遵循以下原则：
(a)物有所值;
(b)尊重和保护用户权益;
(c)采购信息及程序透明;
(d)缔约机构对用户负责;
(e)促进乌干达人作为私营方参与PPP项目;
(f)确保受项目影响的员工的服务条款和条件符合相关法律;
(g)保护投标人的知识产权;
(h)利用私营方的创新和效率来刺激增长和发展;
(i)提供政策稳定性，以减少私营部门对投资回报的不确定性;以及
(j)提升政府机构在技术分析、谈判以及PPP合同的监督和管理方面的能力。
五、PPP项目的开发流程
开发PPP项目需要经过项目立项、项目可行性研究、项目采购、签订项目合同四个阶段。
(一)项目立项
项目立项是选择一个项目作为PPP项目予以开发。项目立项包括以下步骤:
(a)将项目初步确定为PPP项目;
(b)进行初步的经济成本效益分析;
(c)确认项目作为PPP实施的适用性;
(d)任命项目官并组建项目组;以及
(e)向PPP部门登记PPP项目。
(二)项目可行性研究
可行性研究步骤如下图所示:
(三)项目采购
按照PPP条例的规定，政府主动发起的PPP项目有三种采购方式，即公开招标、限制性招标和直接采购。除了政府主动发起的PPP项目外，私营方还可以主动给政府提交实施PPP项目的Unsolicited Proposal (“USP”)。
1.公开招标
公开招标包括资格预审、招标以及最终合同谈判三个步骤。
资格预审步骤如下图所示：
招标步骤如下图所示：
最终合同谈判步骤如下图所示：
2.限制性招标
如果缔约机构希望采用限制性招标方式选定私营方，则必须在可行性研究报告中表明此意向。并在可行性研究报告中说明使用限制性招标的理由且明确二至五个潜在的投标人信息。
PPP委员会在审批项目中需要考虑上述信息。如果项目得到批准并进入采购阶段，缔约机构须在其网站上发布限制性招标公告，对项目进行简要描述，说明使用限制性招标的理由并公布潜在投标人的名单。
限制性招标步骤如下图所示：
3.直接采购
存在下列情形的，可以采用直接采购的方式选定私营方：
(a)项目的需要十分紧迫，缔约机构希望加快采购进度;
(b)该项目用于国防、国家安全或卫生紧急情况;或
(c)只有一家公司被认为有能力承担该项目。
如果采用直接采购方式选定私营方，缔约机构可以邀请投标人直接提交方案。
直接采购步骤图示如下：
4.Unsolicited Proposal
按照PPP法的规定，私营方可以主动给政府提交Unsolicited Proposal （“UPS”）开发PPP项目，具体步骤如下图所示：
(四)签订PPP合同
按照PPP法的规定，PPP项目合同包括特许权合同（Concession），运维合同（operation and maintenance），租赁、开发及运营合同（lease, develop and operate），建设、拥有和维护合同（build, own and maintain），建设、拥有、运营和转让合同（build, own, operate and transfer），设计、建设、融资和运营合同（design, build, finance and operate），建设、拥有和运营合同（build, own and operate ）以及财政部长通过立法文件确定的其他类型的PPP合同，PPP项目合同至少需要包含26项内容，且PPP项目合同必须适用乌干达法律。
六、PPP项目公司股权转让限制
按照PPP法的规定，PPP项目公司的股东如果转让股权，需得到乌干达政府的事先同意。
虽然乌干达政府欢迎私营方投资PPP项目并将PPP作为发展基础设施的优选选项，但对于有兴趣在乌干达投资PPP项目的投资人而言，还是应当谨慎评估PPP项目的法律和财务风险，提前做好项目风险应对预案。
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参考文献：
1. Public Private Partnership Act
2. Public Private Partnership Regulation
3. National Public Private Partnership Guidelines
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